探索一条在民族地区 搞好人民调解工作的新路子


 

探索一条在民族地区 搞好人民调解工作的新路子

青海省循化县司法局 韩庆功

        "创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。"联系人民调解工作,它既是一项富有中国特色的民心工程,更是一项需要不断探索和创新的工作,笔者经调查研究,得出的结论是:只有对人民调解工作赋予创新的时代内涵,才能使其在社会管理创新中起到为民解愁、为国解难的独特作用。

        一、人民调解工作现状及问题

        循化县有三镇六乡(五个撒拉族乡镇、四个藏族乡),154个行政村(83个撒拉族村、62个藏族村、6个回族村、3个汉族村),全县13万人(撒拉族占62%、藏族占23.4%、回族占8.4%、汉族占5.9%、其他0.3%)。

        由于受社会历史背景、风俗习惯、宗教信仰、经济社会发展程度等诸多因素的影响,我县基层矛盾纠纷呈现的特点、表现的形式和造成的后果,因不同地区、不同族群和不同文化背景而有所差异。这种差异性是少数民族地区长期积淀的群体文化心理,如果我们看不到这一点,沿用简单的工作套路,人民调解工作就就会事倍功半,见不到我们所期望的成效。一般来说,我县人民内部矛盾具有民族性、区域性和对象性特点。民族性特点:比如,撒拉族和藏族对同一种纠纷所持的态度和处理方式不一样。撒拉族群众在争议双方说不到一起时,愿意把事情挑明,不惜打官司;而其他民族群众遇到纠纷不喜张扬,情愿在小范围化解。地域性特点:比如黄河沿岸地区和山区群众对同一类纠纷的诉求和处理方式也不同。山区群众眼里很重的问题,在川水地区就是小事一桩。对象性特点:不同的当事人出于不同的目的,站在不同的立场,在纠纷中的态度各有所异。比如有钱人家为了争强好胜不惜重金打官司,家境淡薄的一般选择调解。

        总的看,随着经济发展、社会转型和人们思想观念的深刻转变,原来在我县表现较为激烈的宗教纠纷、水利纠纷、草山纠纷趋于缓和,甚至淡出人们的生活。目前较为频繁的纠纷主要呈现在四个方面。一是婚姻纠纷。主要是撒拉族青年未满结婚年龄、未领取结婚证而办理婚事,因男女双方缺乏充分的感情基础,导致分而不离。这种情况下男方在法律上、宗教上都可以另娶,处于弱势的女方无处诉求。婚姻纠纷占各类纠纷的80%,成为困扰基层调解的一个死结,无以应对。二是四荒地纠纷。主要是在电站征地中部分群众抢占抢栽集体四荒地,因处理不当而造成的群体上访。三是乡邻纠纷。表现在新农村建设中拆旧建新时引起的墙界争执等纠纷。四是未支付农民工工资引发的劳资纠纷。

        民间调解组织是化解各类矛盾纠纷的古老方式,但无法克服其自身的随意性、封闭性和单一性等缺陷,《人民调解法》就为基层矛盾纠纷的纾解提供了制度保证。尽管如此,由于受到社会历史条件的限制,我县人民调解工作依然带有较深的传统调解色彩,离真正意义上的人民调解还有一段距离。归纳起来,主要存在三方面问题。一是基层调委会成员的调解能力普遍低下,所拥有的知识素养、法律意识和辨析劝导能力无法应对复杂多变的矛盾纠纷,他们只凭一腔热情和老经验调解,一旦进入法律环节,就束手无策。二是我县为国定贫困县,自身财力有限,无法对包括人民调解在内的社会建设投入更多资金,这在很大程度上造成了开展人民调解工作心有余而力不足的现实困境。一方面大多数调解员身兼数职,调解纠纷又是一项费时费力的苦差事,如果得不到相应的报酬,就很难调动他们的积极性。另一方面缺乏必要的设施保障,比如办公场所、法律工具等。经费保障乏力,不仅挫伤了调解员的积极性,也使群众对家门口的调解失去信心。三是在指导人民调解工作上虽然多个部门都在关注,但哪个部门都没有真正给力,处于多方联动、各为其手的松散状态。

        二、今后人民调解工作的基本设想

        加强社会管理创新是一项宏大的社会治理工程,一头连着党和国家的长治久安,一头系着老百姓的家长里短、冷暖安危。人民调解工作可以在社会管理创新的大格局中发挥别的工作无法替代、其它手段无法触及、其他工作领域无法覆盖的独特作用。尽管时下还拿不出一整套成熟有效的运行机制,但只要我们顺时而为,迎难而上,就一定会打开人民调解工作的新局面。

        根据我县实际,总结以往人民调解工作的基本经验,我们认为组织领导是基础,宣传引领是前提,经费保障是条件,用情服务是根本,依法调解是保障,创新方法是出路。今后,我们在继续坚持这些经验的基础上,千方百计寻求各方支持,想方设法创造软硬条件,真抓实干造福各族群众。具体工作中打牢一个基础,用好一个法、两个意见,强化三项功能,加强三项建设,确保两个到位。

        打牢一个基础。千说万说,如果没有一支素质优良、能够担当的调解员队伍,一切都无从谈起。从循化情况看,目前人民调解工作的主力军仍然是村两委。村两委成员是大多数群众选举出来的,具有一定的公认度,群众有困难愿意找他们解决。但他们往往只凭经验调解,一旦上升到法律层面就无所适从。所以,对村两委成员进行经常性法制培训极为关键,要利用一切机会,想尽一切办法向他们灌输涉及人民调解的几个当家法。鼓励有条件的村和社区吸收退休法官、检察官和警官,以及大学生村官参与人民调解工作,以此改善调解员队伍的专业结构和知识结构。考虑到我县是全民信教地区,不能忽视宗教界人士对信教群众思想引导上的影响力,要有序、有度地发挥好他们的劝导作用。

        贯彻一个法、两个意见。要求全体司法干警和调委会成员逐文逐条、逐字逐句地学习掌握《人民调解法》、最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》和财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》。这是人民调解工作多少年奋斗和争取的制度成果,是我们开展工作最管用、最靠得住的支撑,弥足珍贵。今年争取县级预算安排四万元人民调解专项经费。

        强化三项建设。一是法制化、规范化建设。这是人民调解工作贯穿始终的一项基础性建设,对我们来说,既是长期目标,也是当前之要。当务之急是把调委会岗位责任制、学习、例会、业务登记、统计和档案管理等制度建立起来,把基本的工作框架搭建好。二是组织建设。把村调委会、社区调委会成员配齐配强,充实完善乡镇调解组织。村调委会成员原则上不少于三人,其中最好有一名妇女成员。大村调委会可以吸收一名懂法的退休干部或村清真寺教长;乡镇调委会可以吸收片区清真寺教长或佛教寺院活佛。同时要发挥民间婚介人员的作用。三是队伍建设。对基层调解员的能力和素质在短期内不能寄予过高希望,需要逐步培养三种意识(服务意识、法律意识、责任意识),提高四种能力(使用法律能力、说服劝导能力、调查取证能力、书写法律文书能力)。

        强化三项职能。宣传、预防、化解是人民调解的基本职能,其中宣传是基础,预防是第二道防线,化解是对具体问题的解决。三个环节虽然各有侧重,但缺一不可,必须要综合运用,多管齐下。一是在矛盾纠纷的排查上下足功夫,逐村逐户掌握潜在的隐患和苗头性动向,按月逐级汇报,并分析纠纷形成的原因。在此基础上有针对性地做好宣传教育和疏导沟通工作,能消则消,能防则防。二是在继续调解好婚姻、家庭、邻里、宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷的同时,围绕新农村建设和城镇建设,主动参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、物业管理等热点难点纠纷的调解,妥善调处各类人民内部矛盾,防止简单民间纠纷转化为刑事案件。

        确保两个到位。人民调解工作是春风化雨、细致入微的民心工程,但它离不开宏观上的指导和必要的资金投入。因此,我们要建立基层人民调的跟踪督导机制,实行常态化指导。具体业务上,从县局到村委会一竿子插到底,帮助解决工作中出现的困难,及时总结不同地区创造的新鲜经验。乡镇司法所在人民调解工作中要发挥组织、指导、培训作用,把辖区内人民调解工作的实际成效列入年度考核,奖优罚劣。多年的实践经验告诉我们,在人民调解工作上要想取得稳定的经费保障,必须要算好社会效益这个大账,立足于自身的有效作为,来赢得各方支持。同时,把人民调解经费切实用到解决办公场所、置办工作设施、培训调解员、支付调解人员补贴等方面。

        最近,我们协同县政协召集全县十四个重点清真寺教长,就如何在婚姻纠纷中保障妇女的正当权益进行了建设性讨论,达成了初步共识,今后对这个问题还要咬住不放,争取在法律和宗教的缓冲带上找到一个解决问题的方案。

        对今年人民调解工作的实际操作上,我们坚持量力而行、以点带面、分步推进的原则,计划每个乡镇分别选择2至3个工作基础比较好的行政村进行试点,争取年内见成效、出经验。